影响城市低保受助者就业的政策因素分析 ——就业的双项逻辑回归模型及访谈实证研究

2016-10-23 计量经济学服务中心

影响城市低保受助者就业的政策因素分析——就业的双项逻辑回归模型及访谈实证研究

内容提要：最低生活保障政策已实施近二十年，并成为保护绝对贫困家庭生活的安全网。然而，不少学者提出要实施积极的社会救助政策，以促进贫困家庭自力更生。就业是提供可持续生计和发展的主要途径，所以我国政府十分重视就业，并实施了《中华人民共和国就业促进法》。本次研究结合6个城市受访者的社会经济背景，加入就业促进政策的自变量，在进行了双项逻辑回归模型分析后发现，年轻、已婚、初中教育程度、劳动能力健全等因素对就业有正面影响；技能是低保受助者就业的关键；政策变量方面，职业培训是唯一有正面影响的因素。根据定量的数据和定性的访谈，本文提出了经实证的、有依据的政策建议。　　

关键词：最低生活保障制度/就业/就业政策/职业培训

作者简介：林辰乐，吕翔涛，中国人民大学劳动人事学院，北京 100872

一、前言

　　(一)研究背景

　　中国在反贫困的活动中不遗余力，并得到一定的成果，这在贫困发生率、绝对贫困人口等方面都有所体现[1]。在20世纪90年代经济高速发展期间，上海市政府和山西省政府分别于1993年和1994年率先试行城镇和农村最低生活保障制度，让低于一定收入比例的家庭领取最低生活保障[2-4]。该政策得到各省的仿效以及中央政府的支持，在1999年《城市居民最低生活保障条例》(下称《条例》)出台后得到进一步的完善[5-7]。根据中国民政部的数据，截至2010年底全国共有一千一百多万户(二千三百多万名)城市居民和二千五百多万户(五千二百多万名)农村居民领取最低生活保障，政府低保支出共918.9亿元人民币[8]。根据中华人民共和国宪法第45条规定，中国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。而1999年国务院颁布的《条例》真正将其落实为一种法定权利，被誉为居民的最后一道安全网[9]。

　　低保金在满足人民群众最基本需求方面的作用是显而易见的，例如一部分残疾、刑满释放的居民在市场上较难立刻找到工作，低保金可以保证他们的生存。尽管低保金只能满足他们的生存需要，但是与目前最低工资标准的差距不大，这不利于激励低保受助者就业[10]。相比之下，英国1834年的新济贫法(Poor Law Amendment Act 1834)即提出劣等处置原则(less eligibility)，即最低保障不能超过最低工作报酬水平以及创造工作职位来保证工作的积极性[11]。其实，世界各地也都有鼓励促进弱势群体就业的再培训工作，以协助他们自力更生，融入社会。一些较为成功的例子可以作为参考，比如香港的雇员再培训局，其主要职责是为新到港人士、残疾及工伤康复人士等提供相应的培训课程及服务。现在该局的服务受助者已经扩展至240万名香港居民，其中也包括了14万失业人士。截至2010年，共有约94000人次完成相关的课程，55000人次完成就业挂钩课程，学生就业率为80％[12]。

　　(二)问题的提出

　　中国最低生活保障制度有近二十年的发展历史，已经有多位学者和多类型的研究对此政策作出详尽的讨论和分析。首先，不少学者认为，最低生活保障提供了一个真正意义的安全网，也明确了政府的责任和突显了公民的宪制权利[3，5，7，9]。但同时，杨立雄认为最低生活保障制度只考虑到居民的最低生计，没有做到赋权让他们得到发展[13-14]。曹艳春直接指出现行低保金机制没有缩少贫富差距，即贫困人士没有得到发展[15]。学者们开始提倡在消极的安全网保障之外应推广积极性的保障，比如就业促进政策[13，16-18]。不少学者和研究表明，就业能够有效促进居民的生计和发展[15，19-25]。关信平指出中国正逐步创造消除贫困的经济和社会条件，促进就业就是其中之一[26]。

　　就业能够保证贫困人士的可持续生计和增加他们可持续的发展机会，对他们有重要的意义，中国政府已经于2007年通过实施《中华人民共和国就业促进法》，明确政府在就业促进中的责任，该法第四条明确指出，县级以上人民政府应把扩大就业作为经济和社会发展的重要目标。

　　结合上述的研究和学者的观点，本文的研究目的在于考察低保就业政策变量是否是低保受助者就业的影响因素，以及影响的强度和方向。这些政策变量包括失业登记、就业培训、职业介绍和公益岗位，本文同时也考虑了社会经济背景的因素。

　　(三)文献综述

　　政府在推行就业政策时，必须考虑居民就业的各种社会经济因素，主要的因素包括性别、年龄、教育和健康等。有很多研究分析了这些因素，一些学者也专门对低保受助者的就业做出了分析。

　　1.影响大众就业的社会经济背景因素

　　性别方面，潘锦棠和张抗私指出中国女性劳动参与率比男性低，且工资也较低，而且随着经济的发展这些差距正在扩大[27-28]。都阳的贫困农户调查也发现非农业职位中男性的参与比女性强，且已婚的人更容易参与[29]。潘锦棠进一步指出造成这种差别的主要原因包括生理的差异，比如生育、哺乳；法律对产假的保护也削弱了企业聘请女员工的积极性等[27]。

　　年龄方面，人力资本理论提出，由于经验和人际关系的积累，年轻至中年阶段的年龄上升可以提升人们的就业收入[30]。然而，也有国内外学者指出，就业市场上普遍存在年龄歧视的现象，很多时候年轻工人较有活力，身体机能较好，更容易受到雇主的青睐[31-32]。

　　教育方面，王德文提出教育发展对于中国转型期有关键作用，且与就业促进有直接关系[33]。都阳对贫困地区农户的调研也发现随着教育程度上升，参与非农业职位的机会也会上升，不过他在Probit模型就业分析中发现，教育投资和就业工资呈现反效果，他认为贫困人口无法满足教育投资的要求，而且他们的就业一般不太需要教育水平的资格[29]。

　　健康方面，魏众研究发现，入职时的严格筛选可能导致的健康对工资的影响并不显著。换言之，健康是入职时的一道门坎。缺乏劳动力和体弱的劳动者很多时候找不到工作[34]。

　　综合以上对影响就业的自变量的研究，可以得出一些假设：对于贫困人士来说，年轻、学历高、男性、健全的劳动能力对就业有正面影响。上述研究主要面向一般大众，没有考虑到受低保金因素干扰的低保受助者。

　　2.对低保受助者就业的研究

　　洪大用指出，低保制度有一定程度的延伸效果[35]。曹艳春认为，低保金的替代和收入效应均给予就业以负激励作用[23]。陈亚东进一步指出，除非达到一定的收入水平，否则低保金和收入完全替代，且带来工作成本[36]。因此，低保金在很大程度上对低收入人士的就业进行了负面干扰。任丹也认为低保金的计算公式导致的福利依赖对低保受助者的就业有负面影响[17]。黄晨熹等认为附带福利也是负面激励就业的主要原因[37-38]。韩克庆的实证分析则指出，低保受助者的就业意愿十分强，但是受到年龄、健康状况影响而无法稳定就业[39]。

　　黄晨熹已经利用分层多元回归分析针对上海市的低保受助者作出求职行为的因素分析。加入个人和情境的控制变量后，社会背景因素中只有教育年限保持着显著的正向关系，性别和年龄没有显著的统计意义[25]。

　　(四)研究意义

　　本次研究直接以就业与否作为因变量去测量不同因素对就业的影响。政策是一个值得开掘的因素，而整个研究的意义就在于在考虑社会经济背景因素的同时，低保受助者的就业会受到哪些政策因素的显著影响，以及因素影响的强度和方向，并根据实证结果提出适当的就业促进政策建议。

　　为了进一步强调政策与受助者经济背景资料的整合，本次研究的自变量均保留了定类和定序的特征以进行双项逻辑回归模型分析，例如教育方面会分别对小学及以下、初中和高中进行配对比较，而不只是一个单纯的越高越好或越低越好的结论。本文在做出定量分析后，会借助定性的访谈和小组讨论为定量结论提出一定的佐证和并进行更深入的探讨。

　　二、研究方法

　　(一)研究假设

　　笔者根据理论文献提出了研究假设：经济背景因素(年龄、教育程度、性别、住房、劳动能力、婚姻)和就业政策因素(是否参加过登记失业、就业培训、职业介绍、公益岗位)均影响了低保受助者的就业结果。具体的因素与假设如表1所示。

　　(二)定量研究

　　1.样本来源与调查方法

　　本次研究采用的实地调查数据源于“中国城市低保制度绩效评估”项目。由于低保政策在不同地区有一定的差异性，所以本次项目根据经济和地域差异从全国选取部分典型地区作为抽样单位，包括北京市宣武区、重庆市渝中区、湖南省长沙市、广东省中山市、甘肃省天水市和辽宁省朝阳市。在这些抽样单位的低保信息系统中，本次项目通过软件随机分段抽样，选取了1462名调查受助者，得到有效问卷1209份。由于本文主要研究就业状况，所以在下面的分析中只保留处于就业年龄的即25到60岁的受访者。同时为了确保每一独立样本数据的完整性，我们去除了所有在研究统计量上有缺失值的问卷，最后得出有效样本数为797。

　　2.问卷设计和统计方法

　　本次研究的因变量为受访者的就业状态(就业或失业)，自变量包括两项主要类别，分别是社会经济背景和政府就业援助。问卷中的具体问题根据假设中的变量进行设计。

　　在研究方法方面，除一般描述统计及双项统计比较外，由于居民就业状态可以分为就业(包括正式就业和灵活就业)和非就业的双项选择，本文将会建立双项逻辑回归模型以分析就业的影响因素。双项回归分析是建立因变量与(多于一个)自变量之间关系的数学模型，可以反映自变量与因变量之间的相关方向与强度，便于观察特定变量，预测研究者感兴趣的变量，利用双项逻辑回归分析，可以比较不同就业状态的受访者，找出对其状态具有显著性影响因素。这里以后退法作为筛选方法，即逐一剔除没有影响力的因素，直至剩余变量均有显著统计意义。

　　(三)定性研究

　　1.样本来源与调查方法

　　在问卷调查的基础上，研究选取部分低保受助者并邀请低保干部作为个案访谈受助者。为了确保数据的代表性，研究从6个地区均抽取了访谈受助者共108人。其中低保户90人，低保干部18人。定性研究具体借助与个人深度访谈和焦点小组讨论两种调查方法。

　　2.深入访谈法

　　深入访谈的问题主要基于问卷调查的结果，与低保干部主要围绕就业的困境、政府的失业援助以及政策执行中的做法和困难等展开讨论，与低保受助者的讨论话题主要涉及低保受助者无法就业的困境和缘由。与此同时，访谈也会关注他们的就业意向和低保政策、就业政策对就业的影响。课题组成员将所有访谈进行录音，并把所有录音编为文字稿录入电脑，进行内容分析以把握问题要点。

　　三、定量结果

　　(一)样本描述与方差分析

　　有效样本共有797人，当中有四分之三的受访者年龄是40岁及以上，男女各占一半，超过六成受访者为已婚人士，近五成受访者的文化水平为初中程度。若以劳动能力看，近四成受访者有健全的劳动能力，同时有四成半受访者丧失了部分劳动能力。以受访者社会经济背景看，年龄、结婚与否、文化程度和劳动能力不同的受访者的就业情况存在着非常显著的差异(P值＜0.01)。与就业政策有关的变量中，有三成受访者曾参加过失业登记和就业培训，两成受访者曾在公益岗位工作，一成受访者曾接受过职业介绍。其中只有曾接受过公益岗位与没有接受过公益岗位的受访者在就业上存在显著的差异(P值＜0.01)。

　　(二)双项逻辑回归统计

　　从表2中可以看出，年龄、已婚、文化程度、劳动能力、参加过失业登记和接受过免费的就业培训等因素显著地影响受访者的就业情况。其中年龄大于40岁、劳动能力越差、参加过登记失业的受访者有较小的机会就业。相反，已婚、文化程度处于初中和接受过免费的就业培训者有较大机会就业。

　　(三)定量结果对假设的检验

　　研究结果表明，社会背景因素中，年轻、已婚、初中程度、劳动能力健全对就业有正面的影响。就业政策因素中，就业培训则对就业有正面影响，登记失业反而负面影响低保受助者的就业。检验结果如表4所示。

　　(四)定量结果总结

　　根据定量的结果初步发现低保受助者：第一，年龄、家庭结构、劳动能力皆为就业的显着影响因素；第二，高学历并不是工作最高就业比例的一群，而是初中学历；第三，就业政策中，只有免费的就业培训起到作用。

　　四、定性结果

　　定量研究的结果亦可以从定性研究结果中反映出来，例如年龄和劳动能力会影响受助家庭找到工作的机会，而家庭结构也会使低保受助者的就业选择发生变化。除此之外，在定性访谈中也可以发现他们就业的困境，以及政策执行时的困难。

　　(一)促使低保受助者不就业的非政策因素

　　受访者期望找到一份可以养家糊口的工作，摆脱最低生活保障数百元的月收入。但是在现实情况中，政府推荐的工作不一定能满足受助者对工资的要求，工资不能过低，否则很难提升受助者的工作积极性(徐先生)。年龄(马女士、陶女士)和缺乏技术(马女士)是没有就业的一个主要原因。此外，照顾家庭的责任也限制了家庭主妇的工作意愿(陶女士)。访谈内容节选如下：

　　低保受助者访谈(个案1)：徐先生，55岁，重庆市居民。

　　徐先生：如果有工作每月几百以上的，我就不会领低保。我觉得领这个低保，对于我来说，岁数偏大了。我身体各方面都是好的，所以组织我参加这样那样的培训班，都积极参加。你看我参加的证明，都是很不错的，都是合格的。只要不是重体力的，像我们这种年龄，说老实话，都能干得下来。

　　低保受助者访谈(个案2)：马女士，54岁，北京市居民。

　　问：两位现在都在家吗?有没有工作之类的?

　　答(马女士丈夫)：我们也出去找过很多工作，可是一听我们40人家不要。

　　答：对，又没有什么技术。

　　低保受助者访谈(个案3)：陶女士，40岁，天水市居民。

　　陶女士：一天挣个20来块的还没人要呢。年龄大，做啥不方便，手脚不手便还没人要。现在洗碗等杂项工作挣个三四百的，看娃开学啊，就基本上用了。想找工作，但还找不上。要求就是长期的，临时的不要。我只能干半个月，娃开学了后就干不了。

　　由上述典型的定性访谈的结果可以发现，低保受助者的就业意愿普遍很强，只要在身体承受范围内，他们都愿意接受待遇比低保金高的工作。受助者也会通过参加培训班改善技能以增加工作机会。不过，由于受到国企改制的影响，大量国企职工下岗，形成“4050”大军，相对于年轻人，他们在年龄上有很大劣势，这成为很多低保受助者无法就业的重要原因；另外，很多受助者由于本身生活困难而较少进行人力资本投资，缺乏有竞争力的技术或知识；很多受助者受身体条件所限，部分或完全丧失了劳动能力，这更使其无法自力更生，加上很多受助者需要照顾家庭，失去了工作的自由。因此，访谈反映的结果与定量结果相符，即年龄、劳动能力和家庭因素影响了受助者的就业行为。

　　(二)就业政策

　　在对受助者的访谈中，政府的就业相关政策也是考察的重点，比如失业保险、失业登记等。失业后两年的失业保险已经领完是申请低保的原因之一(唐先生)。这可以部分解释定量结果中就业与登记失业的负向关系。从干部访谈的内容中可以看出，政府也已经注意到“福利依赖”问题(肖干部、黄干部)，并有一些应对举措，例如职业配对设有上限，当配对次数超过这些上限，便可能影响受助人士接受低保福利，还有要求每个受助家庭至少有一位家庭成员在外面工作(黄干部)。另一方面，为了提高受助人士的工作积极性，政府会在受助者就业情况稳定后才逐步取消低保资格，但是在管理上遇到很大难度(肖干部)。对话节选如下。

　　低保受助者访谈(个案4)：唐先生，54岁，重庆市居民。

　　唐先生：2001年离开单位过后，就交到社保中心。社保中心当时就给我们每月210元，给了两年。2003年底，我就开始申请低保，2004年初就批下来了。

　　干部访谈(个案5)：肖干部，女，46岁，长沙市民政局工作人员。

　　肖干部：市政府正在做一个工作叫零就业家庭，使零就业家庭实现百分之百的就业，就是低保家庭至少保证一个在外面工作。第二点就是，只要低保受助者是就业年龄段的，社区工作人员就长期推荐就业，必须要实现就业。我们呢，也不是说就业了就取消低保而是稳定了以后，再来减少或者逐步取消他的低保……一般来讲，做不到三个月，不是单位不要，就是自己吃不消。他们的就业流动性太大，这也是管理上的一个很大的难度。

　　干部访谈(个案6)：黄干部，女，47岁，重庆市民政局工作人员。

　　黄干部：我们依照国务院条例和市里规定，就给他们介绍就业，一年两次。不去就业的话，我们就取消低保。可是，给一些低保户介绍了就业之后，他想方设法说这里痛、那里痛。现在都是私人老板，他就不要了。他说：“这不是我的原因，我愿意去，他不要我的嘛”。所以，我们这个政策也白搞了。很多也落不到实处。

　　从以上代表性访谈中，我们可以了解到政府鼓励就业，但是以取消低保的方式进行威胁，结果是低保受助者勉强就业。由前文可知，政府推荐的工作没有足够的工资，但是低保受助者会却仍会因此失去低保金，受助者付出劳动却没有获得更多利益。即使有逐步取消低保金的机制，低保仍然更有诱惑力，这使一部分人对低保更加依赖，从此可以看出负面的激励方式不起作用。除此之外，访谈受助者也指出，由于政府采取逐渐取消低保金的优惠措施，受助者可以通过短时间的工作既得收入，也有低保金，钻了制度的空子，这样并没有达到真正再就业的效果。

　　(三)定性结果总结

　　根据定性的结果，研究有以下发现与结论：第一，定性结果与定量结果相符，年龄、劳动能力、家庭结构皆为就业的显著影响因素；第二，有劳动能力的受助受访者就业意愿均比较强，但是有要求的工资待遇；第三，就业政策没有改善受助者的就业理性的选择，反而受到受助者的敷衍和利用。

　　五、研究结果讨论

　　我们通过分析数据发现，年轻、已婚、初中教育程度、劳动能力健全等因素对就业有正面影响。政策变量方面，职业培训有正面影响，登记失业则有负面影响。定性研究则有了进一步的探讨。下面将结合学者们的研究，从居民社会经济背景、政府的失业援助政策以及教育三个方面对低保受助者的就业作出讨论。

　　(一)居民社会经济背景

　　收入十分有限是受访受助者的一大特征。人们所提供的劳动力是经济生产要素之一，也是他们生计的主要来源。人力资本的定价很多时候和他们的生产力也有关系[40]。在年龄方面，低收入中年人口(40岁至60岁)的就业较青年差(B值=-0.62)，这很有可能是与身体机能不及年轻人有关。由于身体机能的下降和技术的发展，很多时候他们的劳动能力不及年轻人，所以就业情况也较差。他们在劳动力市场上的竞争能力并不强，在失业保险领取期限到期后依然找不到工作的情况下只能转而申领低保[25]。不幸地，中年人很多时候有更多的家庭和儿童负担。他们的生活压力更大，而缺乏适当的经济和家庭支持也会对下一代产生不良影响[41]。

　　身体状况良好是维持生产力的重要前提，对于从事体力劳动的人更是如此。从研究分析中得出，丧失劳动能力确实对就业有着不良影响，尤其是严重丧失劳动能力，其对受访者就业状况负面影响最大(B值=-3.81)。访谈受助者(徐先生、陶女士)也提出他们的身体状况和年龄造成了目前就业的困局，他们的可持续生计受到极大的威胁。

　　已婚人士相对于未婚人士的就业较佳(B值=0.53)，家庭责任和就业也有很大关系。家庭的建立和发展必须有稳定的现金流维持生计。处于贫困环境的低保受助者很难通过资产回报获得现金流。尽管低保金本身是一个稳定的现金流入，但是未必能满足家庭开支的需要，低保受助者在家庭分工释放一部分劳动能力后希望通过工作补贴家用。不过，访谈受助者(陶女士)指出照顾小孩和全职工作有一定的冲突。然而，有研究指出家庭对儿童的照顾所创造的价值是学校无法取代的[42]。

　　学历教育与职业培训因素作为本研究的主要发现，后文将单独进行详尽讨论。

　　(二)政府失业援助政策

　　由于低保金有一定的维持生计的作用，访谈(徐先生)发现低保金和工作收入有一定的替代性并形成一定的福利依赖。单纯支出法的公式确实没有考虑他们是否有工作收入来源，设计上本身存在着一定的福利依赖。在更深入的小组讨论中，受访者(肖干部)指出政府已经作出一些措施防止福利依赖，不过也表示在评估上仍然遇到障碍。黄干部也提到，一些政府就业措施得不到预期效用的一个主要原因是福利依赖。受访者(徐先生)直接指出除非工资和低保金有显著差异，否则不会选择工作。福利依赖对就业的威胁仍然存在[38]。

　　统计中发现登记失业不利于就业(B值=-0.40)。唐先生在访谈中表示受助者参保的很大原因是失去工作，而登记失业过了领取失业保险金后可以转领低保金。学者的研究也表明失业下岗是城市贫困的主要原因[22]。失去工作的困难群体伸手向政府求助，不过不同地区对于登记失业的作用有不同的解读。不同地区实施就业扶持政策会因地制宜，但是手法的不规范有可能引致反效果，例如黄干部在访谈中提到，采用的手法不是鼓励就业而是必须在工作介绍三次以内就业，否则取消低保，结果受到低保户敷衍。低保受助者登记失业在某种程度上相当于自我标签为失业、等待工作，他们很有可能因为得到最低生活保障而降低寻找工作的积极性，同时，到政府进行失业登记的可能是最困难的群体，就业条件本身就相对较差，身体或其他条件较好的群众可以直接找到工作，并：不需要登记失业。因此，登记失业的群众就业条件本身不好，加上福利依赖会产生一定的道德风险，登记失业与就业有了负相关关系。

　　政府向低收入保障人士提供公益岗位，但是研究发现，公益岗位无助他们的就业。由此可见，公益岗位目前对于他们的就业起不到积极的作用。在发展路径并不清晰的时候，无法产生一定的激励让他们更愿意积极工作，反而在访谈中被众人认为是花钱买岗位。

　　政府的职业介绍没有起到很大的作用，主要因为职业介绍没有考虑到他们的就业发展路径，目前机制也无法得知他们的发展意向，形成信息不对称，而且没有事前对他们进行一定的培训和辅导。

　　(三)学历教育与职业培训

　　在中国传统思想中，教育可以改变命运，对事业发展和生计有很大的帮助。本次定量研究却发现，初中文化程度的受访者的就业比其他教育程度更高，包括高中或以上(B值=0.52)。此外，方差分析及描述统计发现初中的就业显著优于其他学历(P值=0.007；初中就业率55.9％，高于其他学历的受访者)。由此可见，高中的受访者就业率没有显著优于初中，这情况或可从两方面解释：第一，较高文化水平的受助者可能因“面子”问题对工作有更高要求，在得到基本保障后宁愿在找到合适的工作后才做；第二，工作配对方面未能有效根据受助者的不同文化背景进行安排。中国高中大多以高考辅导为主要目标，提升高考入学率成为学校间的竞争战场[43]。不过，书本知识未必符合社会实践要求。高中毕业生向往的职位大多被大专或以上学历所占据，他们又不太愿意从事低下阶层的工作，形成“高不成、低不就”的状况。较高文化程度的人接受的理论教育很多时候无法直接提供他们的维生技能，初中学历的受访者却愿意付出更多的劳动来获得回报，而且他们可以接受层次较低的工作，因此他们的就业情况较好。本次研究较都阳和黄晨熹的教育年限研究有进一步的发现。

　　本次研究得出的结论是，提升低保受助者的就业并不能单纯依靠提升教育年限来实现，对低保受助者的职业培训也是一个突破口。根据定量分析结果，职业再培训对低保就业有正面影响(B=0.39)，假设雇主根据员工的经济贡献值来确定工资，提升经济贡献是员工受到聘用和加薪的主要原因。在一定的学历基础上，职业培训的作用在于提升他们的工作技能。雇员的经济贡献提升，带动薪酬的增长，这直接给予了他们工作的意愿。对于低保受助者来说提供职业再培训可以提升他们的技能，使他们更容易找到合适的工作。况且，工作的实践也能使他们从中学习进步，对其融人社会也有一定的帮助。相对高中、大专的教育，这是一个直接减少人力资本投资成本的一个方式，较为适合低保受助者。除了上课学习技能外，低保受助者也通过与外界的交往增强了社会化，避免了边缘化。

　　六、相关政策建议

　　经过对研究结果的讨论，笔者得出一些主要的结论。首先最低生活保障的受助者在很大程度受到身体状况等的困扰，影响了他们的工作积极性；其次，中年人口由于年龄尴尬，就业也较差，但他们同时又负担着较大的家庭责任，他们理应受到更多关注；再次，职业培训所引导的工作及机会是扶贫政策的一个重要的研究方向；最后，低保金的计算方式与就业的激励也有直接的关系。接下来将对上述结论提出相关的建议。

　　(一)提高职业教育的社会认可度

　　中国近年大力发展职业教育，中国就业促进法也提及政府的培训责任。尽管目前中国的职业教育仍在起步阶段，但是发展势头强劲，吸引了不少学员加入，北京培训后的就业率高于六成。不过，当前中国的教育观念相对保守，政策重点集中在传统的学历教育，职业教育并未受到广泛的重视与认可。而加拿大的职业教育发展较为成熟，可作参考，加拿大学生的升学形成了职业和学历的两个导向。政府则通过拨款设立多样的职业技能培训项目，同时向招收实习生的单位提供资金补助和一系列税收优惠政策。香港的职业培训则主要源自政府的政策鼓励，比如职业培训局和展翅计划等，其中一些课程直接是职业挂勾课程，完成课程合格实时上岗，这些项时取得了很大的成功，对学员的就业有很大帮助[45]。

　　中国每年职位创造的压力非常大，对于中年人士的结构性失业更是如此。为了适应社会的变迁和技术的进步，政府确实有需要充分实施职业培训来增加中年人士的就业机会。政府可以考虑通过政策鼓励用人单位将一些服务外包给专业的职业培训机构，使优秀学员可以直接参与现实工作。此外，鼓励用人单位招收实习生也是另一直接解决职业培训学员的就业出路。为了更好地实现上述目标，政府可以建立标准统一而严格的职业培训资格认证体系，为职业培训机构提供官方的认证，以此增加职业培训机构及其学员在用人单位中的认可度；同时，将工作推荐与职业培训相结合，这一方面比单纯的职业配对更有效果，另一方面也让职业培训与更好的就业前景挂钩，提升了职业培训机构在劳动者中的认可度，可以吸引更多的学员加入，增加企业对学员的青睐，形成培训机构和学员双双获得更高认可度的良性循环，而通过工作获取收入也成全了中年人口的就业理想和家庭责任，从而具备了吸引劳动者吸引低保受助者参与培训的内部激励性。

　　(二)结合低保受助者的特征提供职业培训

　　最低生活保障受助者的困境，很大程度上是由他们的身体健康和劳动能力较弱而引致的[46-47]。他们的生计很大程度因为缺乏工作收入而无法维持。不少学者指出政府对于弱势群体的保护和整个社会保障制度负有主导的责任[5，48-49]。而根据弱势群体的不同致困原因，政府可以“因材施教”，趋利避害，提供适应其自身条件的培训项目与工作机会，比如政府可以根据残疾人士没有丧失的功能更改培训机构的条件以有针对性地维持或提升他们的工作能力。

　　香港对于弱势群体的就业议题也有较为先进的经验可供借鉴。香港的各种慈善团体向政府申请资助设立庇护工场，目的在于为未能公开就业的残疾人士提供有意义的工作训练和机会。职业培训机构的设施应需要经过特殊设计，适合不同残疾、智障人士的需要。而它们的主要作用是提供工作和训练机会，同时介绍社交等技巧为他们寻找工作时做好准备。而且应该更进一步地考虑发挥受助者的特长。为了进一步提升他们的工作机会，庇护工场会签下外包合约让培训机构考察他们的工作表现，这同时成为学员的实习机会。培训机构同时会进行一些心理辅导，让学员了解社会上的生活交际，使学员进一步融入小区[12]。小区建设型的就业指导是值得思索的路径[50]。针对行动不便的弱势群体，政府需要以无障碍设施与环境的配合来提升他们的行动范围[51]。

　　低保受助者中除身体机能而导致的弱势以外，还有很多由于其他各种原因而致贫的，政府应针对社会上不同的弱势群体进行培训机构的条件设置。母亲(如陶女士)很多时候要照顾儿童无法全职工作，为了改善生活环境，接受访谈的已婚女性均表示愿意工作。对于照顾家庭的妇女，工场可以通过弹性的上班时间让他们的家庭、就业两兼顾。工场可以提供的营养便餐可以提供不同的营养，而且减轻他们的食物支出成本，这也是参加工作的激励机制。

　　(三)建立有就业激励作用的低保金机制

　　访谈中受助者和干部提出了福利依赖的问题。一些受助者认为低保金较工作更有吸引力。黄晨熹等提出了逐步调整救助标准，建立让就业家庭有利可图、隐性就业得不偿失的经济机制以促进就业和救助的联动[37]。为了增强低保受助者的就业意愿，政府的低保金额计算方式可以对有工作收入的受助者进行累退的计算。政府理应鼓励有工作的受助者自力更生创造经济价值，以吸引包括高中或以上学历的受助者积极就业努力工作。低保金的计算方式不能只有支出而不考虑人们的劳动成果。

　　然而，监测低保户真实收入也是重要的议题。一个较为完善的贫困监测系统可以了解低保户的背景资料，对低保金额计算的调整有重要意义。《条例》已经明确规定要对虚报低收入的受助者进行追究，以确保人们的诚信得到公平的对待[52]。上海市等政府已经开始仿照英国等经验，进行信息电子化建设，与民政、税收、银监等14个部门进行信息分享，以确保将有限的公共财政资金投向那些最需要救助的人群[37，53]。相对于公众监督，这些措施有效确保了信息的全面与一致且不会影响邻里之间的关系。

　　七、结语

　　研究表明，低保政策的安全网具有保障功能，但是目前缺乏足够的机制让低保受助者逐步自力更生，同时，依附于低保制度的福利叠加也产生了“贫困陷阱”。促进低保受助者的就业一方面可以产生价值，一方面也通过工作场所和协作拉近了人与人之间的距离，促进了低保弱势群体的社会融入。所以，低保政策作为一个单纯经济保障的政策，理应附带推广就业的元素。本次实证研究表明，具有社会化功能的职业培训对低保受助者回归就业与自力更生有重要作用。

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